اگر ترامپ رئیس‌جمهور شود، از دست قانون چه کاری برخواهد آمد؟

اریک پوسنر، نیویورک‌تایمز — دونالد ترامپ به‌وضوح کینه‌توزی می‌کند. او خیلی‌ها را به باد فحش گرفته است؛ ازجمله فرمانداران ایالتی، نمایندگان سنا، قاضی‌ای که اخیراً او را محکوم کرده است و نیز ملکۀ زیبایی سال ۲۰۱۴ را. به مطبوعات هم حمله کرده و می‌گوید اگر رئیس‌جمهور شود، قوانین ضدافترا وضع می‌کند تا بتواند روزنامه‌هایی را که «تعمداً مقالات منفی، وحشتناک و دروغ» دربارۀ او منتشر می‌کنند، تحت پیگیرد قانونی قرار دهد. منتقدان آقای ترامپ از خود می‌پرسند آیا مردی با این مقدار خشونت، برای پست ریاست‌جمهوری قابل‌اعتماد است. اما حامیان او، مانند سناتور جان مک‌کین و میچ مک‌کانل، رهبر اکثریت مجلس سنا، به ما اطمینان می‌دهند که قانون اساسی ترامپ را محدود خواهد کرد.

آقای مک‌کین در مصاحبه با نیویورک‌‌تایمز گفته است: «من همچنان معتقدم برخی نهادهای حکومتی هستند که اگر کسی بخواهد از چهارچوب قانون اساسی تجاوز کند، او را مهار می‌کنند. ما کنگره را داریم. دادگاه عالی را داریم. ما رومانی^۱ نیستیم.»

بر اساس اصل تفکیک قوا، قدرت بین رئیس‌جمهور، کنگره و سیستم قضایی تقسیم می‌شود. نظام حزبی، مطبوعات و سنت‌های سیاسی امریکایی نیز می‌توانند قدرت رئیس‌جمهور را محدود کنند. اما اگر آقای ترامپ پیروز شود، این محدودیت‌ها عملاً چه معنایی خواهند داشت؟

بستگی دارد آقای ترامپ بخواهد چه کار کند. مسائل مورد تأکیدِ او مهاجرت و تجارت است. او نمی‌تواند بدون حمایت کنگره، دیوار مکزیک را بسازد؛ اما می‌تواند با صدور احکام مربوط به مهاجرت، مهاجران غیرقانونی را اخراج کند.

همچنین می‌تواند بر اساس قوانین موجود، ورود مسلمانان به کشور را ممنوع کند. این قوانین به رئیس‌جمهور اجازه می‌دهد که نگذارد آن دسته از اتباع خارجی که ورودشان به کشور از نظر او «برای منافع ایالات متحده زیان‌بخش خواهد بود»، وارد خاک این کشور شوند. در این صورت اولین بار نخواهد بود که چنین تصمیمی گرفته می‌شود: رئیس‌جمهور رونالد ریگان از این قانون تمجیدکرده است؛ چه آنکه بر اساس قدرتی که قانونِ اساسی به او داده بود، توانست در سال ۱۹۸۱ جلویِ سیل مهاجران اهل هائیتی را به خاک ایالات متحده بگیرد.

آیا آقای ترامپ می‌تواند، همان‌طور که تهدید کرده است، به‌اجبار برای چین تعرفۀ گمرکی وضع کند؟ بله، می‌تواند. کنگره به رئیس‌جمهور اختیار داده است تا در مقابل کشورهای بیگانه‌ای که دست به اقدامات تجاریِ نامنصفانه (مانند دامپینگ^۲) می‌زنند، اقدام متقابل کند. تعیین مصداق برای اقدامات تجاری نامنصفانه هم به رئیس‌جمهور و مقامات تجاری سپرده شده است. جورج بوش در سال ۲۰۰۲ تعرفه‌های گمرکی سنگینی برای چین و بعضی کشورهای دیگر وضع کرد که بسیاری از تحلیلگران علت وضع آن‌ها را سیاسی می‌دانستند.

سازمان تجارت جهانی تعرفه‌های گمرکی سنگین را در این مورد غیرقانونی تشخیص داد. اما آقای ترامپ می‌تواند به‌سادگی این حکم را نادیده بگیرد و درواقع ایالات متحده را از سازمان تجارت جهانی خارج کند؛ درست همان‌طور که بوش در سال ۲۰۰۲ ایالات متحده را از پیمان منع تولید موشک‌های بالستیک بیرون کشید. اگر آقای ترامپ چنین کند، می‌تواند پیمان آتلانتیک شمالی را که ناتو از دلِ آن بیرون آمده است، زیر پا بگذارد. او ناتو را تشکیلاتی منسوخ و ازکارافتاده خوانده است.

آقای ترامپ در ماه مِی گذشته سوگند خورد که سیاست‌های محیط‌زیستیِ رئیس‌جمهور اوباما را لغو کند. او چنین کاری را نیز می‌تواند بکند. می‌تواند توافق‌نامۀ تغییرات آب‌وهواییِ پاریس را رد کند؛ همان‌طور که رئیس‌جمهور بوش در سال ۲۰۰۲ معاهدۀ ایجادِ دادگاه کیفریِ بین‌المللی را که قبلاً امضا شده بود، رد کرد. آقای ترامپ می‌تواند مانع تصویب مقرراتِ آتیِ آب‌وهوایی شود و ممکن است با خارج‌کردنِ امریکا از معاهده، مقرراتِ فعلی را نیز اجرا نکند. حتی اگر دادگاهی جلوی او را بگیرد، او می‌تواند حاضر به اجرای مقررات نشود؛ همان‌طور که آقای اوباما حاضر به اجرای قوانین مهاجرت نشد.

با دردست‌گرفتن قدرت اجرایی به این روش‌ها، آقای ترامپ پا جای پای اسلاف خود خواهد گذاشت. به‌دنبال واقعۀ یازدهم سپتامبر پلیس امریکا به بازجویی، تجسس و بازداشت گسترده‌ای دست زد. رئیس‌جمهور بوش نیز به‌خاطر توجیهِ این اقدامات از فرمانده کل قوای خود تقدیر کرد. آقای اوباما نیز مصوبات قانونی را جسورانه تفسیر می‌کرد؛ هرچند از مشاجرات قانون اساسی که آقای بوش درگیر آن بود، پرهیز می‌کرد و نیز برای توجیه مداخلۀ نظامی در لیبی در سال ۲۰۱۱ و توجیه اجرانکردن قوانین مهاجرت، بر اختیارات قانون اساسی متکی بود.

آقای ترامپ در برابر منتقدان خود کم‌تحمل است و غیرمستقیم اشاره کرده است که از قدرت فدرال خود علیه آن‌ها استفاده خواهد کرد. او نمی‌تواند کسی را صرفاً به‌خاطر انتقادکردن به زندان بیندازد؛ ولی می‌تواند به سازمان‌های دولتی دستور دهد تا بر ضد مدیران شرکت‌هایی که او را عصبانی‌ کرده‌اند، قدرت نظارتی گستردۀ خود را اعمال کنند؛ مانند جف بیزوس، مؤسس سایت آمازون. آقای ترامپ پیش‌ازاین اشاره کرده است که به‌خاطر آنچه به‌زعمِ او اختلال‌آفرینی بر علیه تراست‌ها محسوب می‌شود، به فعالیت‌های سایتِ آمازون رسیدگی خواهد کرد.

او می‌تواند به وزارت دادگستری دستور دهد آن دسته از جرایمی را که منتقدانش مرتکب شده‌اند، در اولویت قرار دهد تا به پروندۀ آن‌ها زودتر رسیدگی شود. مخالفانِ سیاسی را می‌توان به‌دلیل نقض قانون مالی مبارزات انتخاباتی متهم کرد. همچنین مقامات دولتی سابق، مثل هیلاری کلینتون را می‌توان به‌دلیل نقض قوانین حفظ اسرار، متهم کرد. حتی اگر اتهامات به سرانجام نرسد، پرداخت دستمزد وکلا برای متهمان سنگین خواهد بود.

آقای ترامپ همچنین می‌تواند قوانین حفظِ اسرارِ فدرال را سخت‌گیرانه‌تر از رؤسای جمهور پیشین به اجرا درآورد و با این کار از روزنامه‌نگارانی که مسائل امنیت ملی را گزارش می‌کنند، زهرچشم بگیرد. در زمان ریاست‌جمهوری اوباما آن دسته از کارمندان دولت که اسرار را فاش کرده بودند، تحت پیگیرد قانونی قرار گرفتند. به این دلیل انتقادات زیادی به اوباما شد. اما وزارت دادگستری علیه روزنامه‌نگارانی که اطلاعات فاش‌شده را منتشر کرده بودند، اقامۀ دعوی نکرد.

پس آقای ترامپ چه کاری نمی‌تواند بکند؟ او نمی‌تواند مالیات خودش را کاهش یا افزایش دهد. او باید همان بودجه‌ای را خرج کند که کنگره تصویب کرده و برای همان کارهایی که کنگره مشخص کرده است. این چیزی است که او را در چارچوب نگه خواهد داشت؛ مگر اینکه برای مقصود خود مکزیک را ترغیب کند به او پول بدهد و آن سوی مرز امریکا کارش را بکند.

او گفته است قاتلان مأموران پلیس را با فرمان قوۀ مجریه محکوم به اعدام خواهد کرد؛ اما نمی‌تواند به این وعده عمل کند. هر کاری که بخواهد بکند، باید اول مطمئن شود که دیدگاه‌هایش در چارچوب قوانین می‌گنجد. اگر به این بهانه که تغییرات آب‌وهوا صرفاً ساخته‌وپرداختۀ چین است، بخواهد از مقررات آب‌وهوایی کنار بکشد، هیچ دادگاهی به او اجازه نمی‌دهد. ولی اگر بگوید مقررات آب‌وهوایی بر مبنای ارزیابی فرضی از آسیب‌هایی شکل گرفته است که تا صد سال آینده رخ نخواهند داد، می‌تواند موفق شود.

همه چیز تاحد زیادی بستگی دارد به اینکه آقای ترامپ چقدر بخواهد فهم موجود از قانون را با زور پیش ببرد. قوانینْ حاشیۀ پنهانی دارند که صراحتاً ذکر نشده ولی رؤسای جمهور باید از آن تبعیت کنند؛ اما دادگاه‌ها آن را تحمیل نمی‌کنند. آقای ترامپ می‌تواند نیروهای نظامی را بدون تصویب کنگره به کشورهای خارجی بفرستد. دادگاه‌ها به احتمال زیاد وارد این نزاع نمی‌شوند. دربارۀ پیشنهاد او در اوایل سال جاری مبنی بر کشتن خانوادۀ تروریست‌ها چه می‌توان گفت؟ دادگاه‌ها طبق روالِ خود، در مسائلی که مربوط به فعالیت‌های نظامی خارج از کشور می‌شوند، در برابر تصمیمِ قوۀ مجریه تمکین می‌کنند. او شاید حتی تلاش کند بودجه‌های مصوب را در موارد تخصیص‌یافته خرج نکند یا آن‌ها را بی اعتنا به خواستۀ کنگره جابه‌جا کند.

پس صرف نظر از انتخابات آینده، چه چیزی بین ما و ترامپِ افسارگسیخته فاصله می‌اندازد؟ سناتور مک‌کین و مک‌کانل می‌گویند کنگره؛ ولی فقط حق وتویِ اکثریتِ دو مجلس^۳ می‌تواند آقای ترامپ را از اِعمال اختیارات قانونی‌اش منصرف کند. این اختیارات را پیش‌ازاین کنگره به رئیس‌جمهور داده است.‌ کنگره می‌تواند تهدید کند بودجه را نمی‌دهد؛ اما حق رئیس‌جمهور برای وتوکردنِ قانون و منصوب‌کردنِ مدیران دولتی به او برگ برندۀ باارزشی می‌دهد. عزل رئیس‌جمهور با اعلام جرم علیه او به‌شدت دشوار است. چنین چیزی هرگز رخ نخواهد داد.

دادگاه‌ها مانع دیگری هستند؛ اما آن‌ها باید عرف دیرین خود را لغو کنند؛ یعنی تمکین در برابر تصمیم رئیس‌جمهور در مسائل مربوط به امور خارجه و مقررات داخلی. برای مثال دادگاه عالی می‌تواند بر خلاف قانون اساسی، اعلام کند ورود مسلمانان ممنوع است؛ اما نمی‌توان پیش‌بینی کرد آقای ترامپ چگونه واکنش نشان خواهد داد. پس از آنکه یکی از قاضی‌های فدرال به‌نام گونزالو کوریِل بنا به درخواستی که در منازعۀ طولانی‌مدتِ دانشگاه ترامپ مطرح شد، علیه ترامپ حکم صادر کرد، آقای ترامپ او را آدمی «بدعنق» و «مکزیکی» نامید؛ حال‌آنکه قاضی کوریل امریکایی است.

بزرگ‌ترین مانع آقای ترامپ برای دستیابی به قدرت گسترده، اصل تفکیک قوا نیست؛ بلکه میلیون‌ها کارمند فدرالی است که باید برای او کار کنند. اکثر این کارمندان روحیۀ حرفه‌ای‌گری دارند و خودشان را وقف کارشان کرده‌اند. آن‌ها به‌راحتی زیر بار دستورات مستبدانۀ بالادستی‌ها نمی‌روند. همان‌طور که رئیس‌جمهور هری ترومن قبل از ریاست‌جمهوری دوایت دی.آیزنهاور گفته بود: «او اینجا خواهد نشست و خواهد گفت: این کار را بکنید! آن کار را نکنید! هیچ‌کدام هم انجام نخواهد شد.»

برای اینکه کارها پیش برود، آقای ترامپ باید در سازمان‌ها به طرفداران دولت، مناصب مدیریتی بدهد؛ اما برای چنین کاری نیاز به همکاری مجلس سنا دارد یا باید جسورانه حق رئیس‌جمهور برای انتصاب در تعطیلات^۴ را به کار گیرد. به‌علاوه مدیران انگشت‌شماری که با مقاصد سیاسی منصوب شده‌اند، بر حجم عظیم کارمندانِ دولت، کنترل محدودی خواهند داشت. این کارمندان اگر مخالف آن رؤسای بالادستی باشند، می‌توانند دستورات را با تأخیر انجام دهند، اطلاعات را به مطبوعات لو دهند، تهدید به استعفا کنند یا شیوه‌های دیگری به کار گیرند تا قدرت ابتکار عمل آقای ترامپ را تضعیف کنند. درضمن به‌لطف حمایت‌های خدمات اجتماعی، اخراج‌کردن این کارمندان نیز کار سختی است.

اما آقای ترامپ می‌تواند دوباره پیش بیفتد. او می‌تواند طرفداران دولت را فقط در شاخه‌های اجراییِ مناصب سیاسی منصوب نکند؛ بلکه در دادگاه‌ها نیز چنین کند. همچنین شاید بتواند آن‌ها را در مناصب خدمات اجتماعی هم جذب کند. اگر وزارت دادگستری، آن دسته از مقامات شاخۀ اجرایی که قانون را نادیده می‌گیرند، تحت پیگرد قانونی قرار دهد، باز رئیس‌جمهور ترامپ راه‌حل دیگری در آستین خواهد داشت. مانند رئیس‌جمهور جورج بوشِ پدر که متهمان ماجرای مک‌فارلین را در سال ۱۹۹۲ از مجازات نجات داد، او می‌تواند با دستور عفو، همۀ آن‌ها را نجات دهد.

پی‌نوشت‌ها:
• این مطلب را اریک پوسنر نوشته است و در تاریخ ۲۶ مارس ۲۰۱۶ با عنوان «And if Elected: What President Trump Could or Couldn’t Do» در وب‌سایت نیویورک‌تایمز منتشر شده است. وب‌سایت ترجمان آن را در تاریخ ۱۳ شهريور ۱۳۹۵ با عنوان «اگر ترامپ رئیس‌جمهور شود، از دست قانون چه کاری برخواهد آمد؟» و ترجمۀ سوده هرمزان منتشر کرده است.
•• اریک پوسنر (Eric Posner) استاد دانشکدۀ حقوق دانشگاه شیکاگو و یکی از نویسندگان قوۀ مجریۀ بی‌قیدوبند؛ بعد از جمهوری مدیسونی (The Executive Unbound: After the Madisonian Republic) است.
[۱] معروف است در زمانِ استقرار نظام کمونیستی بر رومانی که تا ۱۹۸۹ ادامه داشت، این کشور در زمرۀ سرسخت‌ترین و دیکتاتوری‌ترین حکومت‌های کمونیستی بوده است.
[۲] فروش کالا در کشور خارجی به‌قیمتی کمتر از قیمت داخلی.
[۳] کنگرۀ امریکا مشتمل بر دو مجلس است: سنا و مجلس نمایندگان. هر یک از این دو جداگانه تشکیل می‌شوند و به وظایف خاص خود می‌پردازند. این دو مجلس در یک روزِ مشخص، جلسۀ مشترک برگزار می‌کنند که به آن جلسۀ کنگره می‌گویند.
[۴] انتصاب عضو ارشد فدرال در زمان تعطیلات مجلس نیاز به تأیید مجلس ندارد؛ در غیر از تعطیلات باید به تأیید مجلس برسد.